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我市县区政协开展民主评议的实践与思考

政协理论与实践

作者:钦州市政协研究室 发布时间:2012/6/7 点击: 打印本页】 【关闭窗口

民主监督作为人民政协的一项主要职能,是在坚持四项基本原则基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。政协民主监督以其独特的方式成为我国社会主义监督体系的重要组成部分,在长期的探索和实践中,政协民主监督形式不断创新发展,其中民主评议成为了一种最为常用的有效形式,并成为政协履行职能的一项重要工作。近年来,我市各县区政协在开展民主评议,加强民主监督工作中进行了积极的探索和实践,取得了较好成绩。本文通过对我市县区政协开展民主评议工作的调查研究,总结经验、做法,分析存在问题,在理论与实践的基础上,从制度建设、创新形式、提高成效等方面提出进一步加强民主评议工作的意见建议。

一、民主评议是政协履行民主监督职能的实践创新

民主监督是人民政协的三大职能之一。人民政协的性质及民主监督“自下而上”的特点,决定人民政协的民主监督是一种非权力的、民主的、柔性的监督,在我国社会主义民主政治建设中有着不可替代的作用。民主监督1982年正式写入《中国人民政治协商会议章程》后,人民政协对履行民主监督职能的方式方法进行了大量的实践,探索出了很多行之有效的实现形式,1989年《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》对这些形式进行了规范,之后,又经过10多年的实践和探索,民主监督的形式又进一步丰富,在总结人民政协各个阶段履行民主监督职能经验做法的基础上,2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(中发[2006]5号文件)对民主监督形式又进一步作了规范和明确。中央和全国政协对民主监督形式的规范和明确,为人民政协履行民主监督职能提供了政策依据,也为人民政协探索民主监督新形式新方法指明了原则方向。

中央5号文件和全国政协的规定,虽然没有明确民主评议是民主监督的形式,但事实上,民主评议是政协履行民主监督职能探索出来的新形式新方法。民主评议原是新中国成立之初国家向私人工商业征税时所采取的一种自报公议的方法,因其公开、公正、公平,易为人们所接受,被广泛引入政治、经济、社会生活之中。民主监督确定为人民政协主要职能后,为了提高民主监督实效,丰富民主监督形式,一些政协在党委的支持下,引入民主评议的做法,组织政协委员对政府职能部门的工作进行评议,如1996年,武汉市政协在中共武汉市委的支持下,启动民主评议工作,对政府职能部门开展民主评议活动。民主评议的做法取得成效后,经过较先开展民主评议的政协总结和提升,学习借鉴的范围不断扩大,一些政协从媒体、从各地政协交流经验中收集民主评议的具体做法,积极实践和探索,如丹东市政协。一些地方在学习运用这些经验的基础上,积极探索民主评议的制度建设。如2009年,南昌市委《关于加强人民政协民主监督工作的意见》明确提出:“对国家机关及其工作实施民主评议,针对群众关注的难点和热点问题进行专项民主监督。”由于各地相互学习借鉴,民主评议的经验做法不断完善,很多经验在互联网、政协报刊、经验汇编等方面的载体进行刊登,如湖南省郴州市苏仙区政协的《规范民主评议程序,彰显民主评议效果》、广西崇左市江州区政协的《坚持政治协商原则,搞好民主评议监督》等文章刊登在人民日报出版社出版的《政协工作发展与探索》一书中。全国政协副主席、中国人民政协理论研究会会长郑万通,在《关于人民政协功能的思考》一文中总结各地开展民主监督的做法时,认为“一些地方政协组织政协委员对群众关注的政府职能部门开展民主评议,包括开展跨年度跟踪监督,有力地促进了政风行风的改善”,高度肯定民主评议的做法。可见,民主评议是政协履行民主监督职能的实践选择和形式创新,它不仅是人民政协履行民主监督的重要形式,而且这种形式越来越受到各级的重视。

二、民主评议在我市县区政协的探索与实践

我市县区政协与其他地方政协一样,为了进一步提高民主监督的实效,也积极实践和探索民主评议的做法。2000年,浦北县政协通过搜集资料、学习借鉴外地政协经验做法的基础上开始尝试,2002年后,灵山县、钦北区、钦南区等县区政协相继引入。从此,民主评议在我市县区政协开始进行实践与探索。

(一)民主评议在我市县区政协的做法及经验

经过多年的实践和探索,我市县区政协在开展民主评议活动中形成了自己的做法,也总结出一些有益的经验:

1. 加强领导,把握原则。争取党委政府支持,把握好围绕中心、服务大局的工作总原则是开展民主评议的根本保证。各县区政协一般每年开展一次专项民主评议工作。每次开展评议前,认真制订工作方案,研究成立领导小组,明确民主评议的目的和意义、对象和内容、步骤和方法、人员和分工。主席会议统揽评议的全局工作,主席会议成员负责牵头组织实施各个环节的工作。评议过程中,认真把关坚持原则:一是把好政治关。始终坚持党委领导、政府支持、部门配合总原则,围绕民主政治和和谐社会目标建设,正确履行职能,到位不越位开展工作;二是把好议题关。坚持中心大局原则,抓住事关全局、党委政府关注、人民群众盼望、政协通过发挥自身优势有能力解决的问题作为议题,选择议题相对应的政府职能部门作为民主评议对象;三是把好评议关。坚持实事求是原则,不“找茬”、不“鸡蛋挑石头”,实是求是帮助被评单位找出问题,改进工作,促进发展,帮忙不添乱进行评议。

2. 明确主体,规范程序。发挥委员主体作用,按时间分阶段实施各项程序是开展民主评议的关键。各县区政协充分发挥政协的特点和优势,在广泛性、专业性的基础上,选择敢评、能评、善评的委员作为评议主体,邀请镇、村及社会知名人士参与。举办培训班,使评议主体知情明政,明确开展民主评议的目的是为了帮助部门提高工作,解决群众关心的问题。开展民主评议时,一般选择1—2个政府工作部门作为评议对象,评议的程序总体分为准备阶段、动员部署、调查研究、集中评议、整改汇报等五个阶段,每个阶段都有相应的工作任务,如准备阶段的工作主要任务是制订方案、确定评议单位及内容、组建评议领导小组、拟订调查提纲和调查问卷等。

3. 抓好沟通,形成合力。沟通工作、达成共识、形成合力、营造和谐工作环境是开展民主评议工作的重要方法。各县区政协始终把协商、沟通贯穿于整个民主评议活动的各个环节。评议前,评议方案送呈同级党委批准,主动与政府沟通评议的对象及内容,积极与被评单位领导沟通评议的方式方法及达到的目的要求;评议中,调查研究发现涉及全局性的、影响经济社会发展的重大问题,主动向党委汇报,与政府协商,帮助被评议单位积极化解;评议后,与被评议单位领导研究协商,争取党委政府的支持,帮助解决工作中的存在的困难和问题。

4. 重抓宣传,讲求成效。以宣传手段,注重成效,提高影响力是开展民主评议活动的目的。在开展民主评议活动的过程中,各县区政协都比较注重抓好宣传工作,利用各种媒体宣传报道开展民主监督的目的、意义及做法,营造社会关心政协履行职能、支持政协开展民主评议的工作环境。把求发展、讲实效融入评议工作的各个环节。评议前,要求被评议单位认真总结成绩,找出存在问题,进行自查自纠;评议时,发挥委员主体作用,帮助被评单位提出整改意见建议,同时邀请党委、政府分管领导列席评议大会并在会上提出整改要求;评议后,要求被评单位提出整改方案,并按要求分阶段抓好整改落实。

(二)民主评议在我市县区政协发挥了重要作用

我市县区政协开展的民主评议,目的以转变作风、提高工作为主,调查以深入基层听取干部群众意见为主,标准是看整改措施是否落实和实际工作是否有成效为主,这种“三为主”为原则的专项评议活动,目的明确、形式灵活、注重实效,在我市县区政协履行职能中发挥了重要的作用。

一是拓展了民主监督渠道。一方面,监督形式有了创新。引入前,我市县区政协主要是通过建议案、调研视察报告、提案、大会发言、社情民意等形式履行民主监督职能,引入后,我市县区政协把民主评议作为履行民主监督的重要形式,每年必不可少的专项工作。如浦北县政协2000年以来评议单位20多个,钦北区政协2002年以来评议单位13个,每年都选择1—2个单位开展专项评议活动。另一方面,监督内容有了延伸。评议的对象涉及经济管理部门、社会管理部门、执法监督部门和公共服务行业等方面,评议的内容由工作向人、权力、制度等方面推进,包括制度建设、工作满意度、工作纪律、解决群众难点热点问题以及党委政府的重大决策执行情况等。如钦南区政协2011年对民政局开展评议,问卷调查内容涉及民政局的工作满意度,民政局工作人员的工作纪律、服务态度、服务质量、业务素质、依法行政和廉洁自律等方面的内容。

二是促进了部门工作开展。一方面,促进部门正确行使权力。县区政府的工作部门一般都忙于贯彻执行上级的政策和党委政府的决策,执行过程中是否正确、是否体现群众愿望,可能了解不够全面、不够客观,政协开展民主评议活动,通过调查问卷、召开座谈会等形式,“自下而上”开展调查了解,广开言路听取各方面的意见建议,实事求是、客观公正帮助评议单位查找存在的问题,以科学发展、全局利益的视角帮助评议单位提出意见建议,用协商、民主的理念监督部门改正工作、提高效率,促进部门及其人员践行“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”,维护好、实现好人民群众的根本利益,提高部门的决策力、执行力、公信力。如灵山县政协对卫生局开展评议时,组织委员深入社区、乡镇卫生院、村卫生室等基层一线倾听群众声音,在评议会上向卫生局反映群众诉求,促进卫生部门解决看病难看病贵问题。另一方面,帮助评议单位解决实际困难。通过开展民主评议活动,积极争取党委政府支持,帮助评议单位解决一些影响工作的实际困难。如2002年,浦北县政协对公安局开展评议时,了解到有些基层派出所没有车辆执法的情况后,积极向县委县政府汇报,争取支持帮助派出所解决执法用车问题。

三是提高政协影响力。一方面,提高了政协的监督力。民主评议引入前,我市县区政协履行民主监督职能主要是通过建议案、调研视察报告、提案、大会发言、社情民意反映等形式去实现,虽然这些形式在民主监督中发挥了重要作用,但由于形式不够直接,监督不力的现象仍存在。引入民主评议后,民主监督有了专项的监督形式,扭转了政协“监督无力”的状况,提高了政协的监督力。另一方面,扩大政协的社会影响。民主评议的议题是党政领导关注、群众关心的问题,政协开展民主评议与党委政府的中心工作是同心同向的,与公众的盼望目标是一致的,政协的评议工作是党委政府中心工作的一部分,是围绕中心服务发展的一种有效形式,这种形式得到党委政府的支持和社会的肯定,提高了政协的社会影响;通过政协开展民主评议,用边评边改、边评边帮的办法,推动被评单位激活内部机制,改正方法,提高效率,把工作落实到实处,产生实际效果,达到党委满意、政府满意、群众满意、被评议单位满意的效果,扩大政协的社会影响。

四是监督体系更加完善。县区政协把民主评议强化为民主监督的专项性工作,与党内的民主评议、人大的法律监督评议以及政府部门政风行风评议相互作用、相互补充,既强化了政协民主监督,又进一步完善了县区的监督体系的建设。

十多年来,我市县区政协先后对38个政府职能部门进行了评议,效果都很好。目前,党委政府已把支持政协开展民主评议作为加强和重视政协工作的重要举措,政协已把开展民主评议活动作为每年必不可少的专项性工作,工作部门已把政协的民主评议看成是“评议就是支持”。民主评议已形成“党委领导、政府支持、政协主动、部门配合、社会认可”的工作格局,是我市县区政协履行民主监督职能的重要载体。

(三)民主评议工作存在的问题

民主评议在我市县区政协履职工作中发挥了积极的作用,但在实践中,也存在一些问题,主要表现在:

一是评议保障制度不健全。我市县区政协开展民主评议没有得到同级党委的文件支持,每次开展评议活动的依据是一方案一批复,缺少外来制度保障。政协内部也没有建立评议的工作制度。内外制度缺位,工作缺乏制度保障,操作容易存在随意性。

二是评议内容不够纵深。评议内容虽然面大但深度不够,主要表现在“二多二少”上:评政府部门面上的工作较多,专项性的工作较少。如评议民政局,内容一般是班子建设、效能服务、民生保障、制度建设等,而在民政局的职能内拿一件群众反映集中的专项工作进行评议的很少;评议一个部门职能内的工作多,评议涉及到多部门多职能的专项工作少。

三是评议程序不够规范。各县区没有绘制规范的评议流程,评议工作的各个环节的组织实施一般是凭评议方案和以往的经验,受其他工作冲击时容易随意拖延时间,影响评议时间效率。程序的设计重前轻后。民主评议最核心是集中评议,集中评议主要是为了指出问题提出建议,最终目的是为了抓好工作落实,但程序设计上,一般只是被评单位上报一个整改方案,然后向党委作一个汇报,后续的整改情况跟踪督查程序没有安排,有重过程轻结果的现象。

四是评议方式不够多样且缺乏互动性。一方面,目前开展评议还处于每年选择一到两个政府职能部门的工作评议上,评议方式单一,与政协的经常性工作紧密结合度也不大;另一方面,评议环节缺乏互动性。评议的最核心是集中召开评议大会,而目前多数的县区政协设计大会议程时,一般是测评、委员发言、被评单位表态、领导讲话,议程设计缺少委员与被评单位领导咨询、交流等互动环节,单向发言难转化为协商共识。

五是评议结果权威性不大。一方面评议意见缺乏约束力。政协对被评单位形成的意见建议不具党纪政纪束缚功能,被评单位采不采纳意见建议完全取决于单位领导的政治意识、责任意识和服务意识的强弱,有的单位认真重视效果就好,有的单位敷衍了事,民主评议就容易流于形式;另一方面,落实整改缺少有效的跟踪监督机制。被评议单位的整改方案报送政协、政协报告党委后,跟踪落实、整改反馈的机制没有建立,整不整改,整改多少没有下文,影响了民主监督功能的发挥。

三、进一步加强我市县区政协民主评议的思考

民主评议作为民主监督的一种有效形式,拓展了民主监督的领域和范围,但在实践中仍需要不断的完善和发展,才能进一步提高民主监督的实效,才能与我国社会主义民主政治不断的发展与时俱进。针对我市县区政协开展民主评议中的问题,对进一步加强民主评议,提出如下几点思考:

(一)进一步建立民主评议保障机制。胡锦涛总书记在庆祝人民政协成立60周年大会上提出“积极探索和完善民主监督机制,畅通民主监督渠道,建立健全制度,寓民主监督于政协委员提案、进行视察、参与工作检查等活动之中”。民主评议作为民主监督的一种形式能否健康发展,关键是要建立运行保障机制。从我市县区政协的实践来看,保障机制要在二个层面上建立。一是政协自身层面要建立民主评议的基本制度。全国政协、自治区政协要总结各地民主评议的经验做法,把民主评议作为履行民主监督职能一项制度加以肯定,使民主评议工作有章可循;市县区政协要总结几年来开展民主评议的实践经验,建立健全民主评议的基本制度,如:建立年度民主评议公告制度,公告年度评议的对象和内容;建立民主评议工作制度,包括主席会议、常委会议集体讨论研究民主评议方案、实施方案、评议会议纪要、总结报告和政协党组向党委请示报告制度、向政府通报制度等;建立民主评议反馈制度、整改跟踪督查制度,等等。通过健全建立政协自身层面的基本制度,确保民主评议开展有规程、有制度,防止民主评议流于形式和走过场。二是争取党委政府层面制订支持政协开展民主评议的相关制度。要善于总结、善于推介,争取党委制订地方加强人民政协民主监督的规定,规范政协民主监督的内容和形式,把民主评议作为重要形式予以支持;要主动将民主评议的监督安排计划、组织实施、取得成效向同级党委汇报、向同级政府通报、向同级人大沟通,营造有利于政协开展民主评议的大环境,争取党委、政府政策、制度方面的支持。如结合绩能考评、政风行风评议,把政协的民主评议列入党委政治文明建设内容,把部门接受政协的民主评议列入考核内容等。通过两个层面的制度框架构建,推动民主评议制度化、规范化、程序化,促进民主评议健康有序发展。

(二)进一步转变民主评议对象和内容。人民政协的民主监督是对国家权力的行使、大政方针的制定和落实进行的监督。新的时期,人民政协民主监督面临公民政治参与的新要求,各党派团体、社会各界对事关全局发展的问题、事关人民群众切身利益的热点问题,尤其是民情、民意、民声等弱势群体社会保障等问题高度关注,“人民政协在推进以民生为重点的经济和社会建设时,尤其要发挥好民主监督的职能”。民主评议作为民主监督的形式,也要适应新时期人民政协民主监督的新要求,努力在方式和内容上实现二个转变:一是从多内容向专内容转变。在同一个被评单位里,去掉一些皮皮毛毛的内容,拿出一至两件群众关注的普遍热点问题进行评议,就某一方面的问题帮助被评单位提高工作;二是从单对象向多对象转变。选择一到两个党委政府重视、社会关注的全局性重大决策问题作为议题,对议题涉及到的单位展开评议,帮助党委政府监督各部门履行职能情况,协推重大工作开展。

(三)进一步规范民主评议程序和流程。用民主评议开展的民主监督是一种软监督形式,它不依赖权力作后盾,也不具法律效力,但它是坚持在同级党委领导下和政府的支持下,有组织、有计划、有方向、有规范程序开展的一项专项监督活动,从某个意义上说,规范的评议程序是民主评议的“章法”,只要按一定的程序运行,才能避免出现随意行为。进一步规范我市县区政协开展民主评议活动程序,可以从二个方面考虑。一是并增流程简化程序。评议程序由目前的准备阶段、动员部署、调查研究、集中评议、整改汇报五个阶段,调整为筹备动员、调查研究、集中评议、整改督查四个阶段,将准备阶段、动员阶段合并为筹备动员阶段,将整改落实调改为整改督查阶段,增加跟踪督查落实和情况反馈流程。这样做的好处是内繁外简,便于宣传,体现评议工作重视结果的跟踪落实。二是细化流程公开程序。将每个程序要做的工作进行细化,把各个程序的流程绘制成路线图,并通过一定的渠道向公众公开,增加评议程序的透明度。

(四)进一步创新民主评议形式。创新评议形式,运用不同的方式方法和手段,实行主客体评议互动,充分发挥民主评议在政协履职中的重要作用。我市县区政协要结合各自的实际情况,积极从如下方面进行探索:一是实行“双向”联动,叠加评议主体。对事关全局发展的重要议题、群众普遍关注的民生问题,采取市县(区)两级政协上下联动开展评议活动或县区政协与同级相关监督部门联合开展评议活动,叠加评议主体的力量,增加评议的权威性;二是扩大评议主体,高规格召开评议会。对一些重要的民生议题,适当扩大参加评议大会的层次、范围、数量,高格局、高质量召开民主评议会,提高评议大会的影响力;三是结合政协经常性工作,展开多层次的测评活动。对于一些议题,内容如果与委员提案内容或委员专题发言内容相似的,可以结合提案督办、大会发言一起进行评议,评议可以分不同的层次、不同的内容以测评的方式去进行,如:主席会议,测评被评单位领导执行力满意度情况;政协常委会,测评被评议单位对该议题的重视情况;政协委员全会,测评被评议单位服务水平满意度情况。通过不同层次的测评,将测评情况综合向同级党委、政府汇报,向相关单位反馈通报,提升政协的影响力和监督力;四是建立互动平台,促进成果转化。在评议过程中,多方面、多渠道建立沟通互动平台,如在评议大会增加咨询互动议程,在政协网站设立资政平台等,让委员与被评单位领导和人员适度沟通,通过提出问题、咨询情况、分析原因、协商对策等途径,促进共识,推动被评议单位正视问题,提出措施,解决问题,实现评议成果的自觉转化。

(五)进一步提高民主评议成效。民主评议的根本目的是整改落实,促进发展,服务于民。切不可流于形式,走过场,要进一步巩固和提高评议质量,从而提高民主监督的实效。一是做好总结交流,将开展评议中积累的好经验、好做法归纳、整理、总结、交流,树立典型,并上升为制度。二是以制度为保障,建立健全监督机制,与其他各项党内监督、行政监督相结合,把接受民主评议作为机关效能建设的一项内容进行考核、督查,促进评议的严肃性和约束力。三是强化效果宣传,高层次通报整改督查情况。每次评议活动结束后,根据被评议单位落实整改时间安排,政协安排人员组成跟踪督查组,对被评单位的落实情况进行督查了解,将督查了解的情况汇总,在党委政府的支持下,采取一定的形式宣传被评单位的整改情况,或在政协例会的大会发言会上通报整改情况。通过加大整改落实情况的宣传,公开评议的落实情况,扩大评议结果的公众舆论,推动被评单位落实整改措施,促使民主评议收到实效。

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